浅谈政府部门在PPP项目实施方案和合同中的作用

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朱静 江苏宜兴律师事务所

政府法制部门对PPP项目实施方案和项目合同的审查、检查依据来自财政部、国家发展和改革委员会的相关文件和规定。 财政部财金[2016]92号《政府和社会资本合作项目财务管理办法》第十六条规定:“采购结果公布后、PPP项目合同正式签订前,项目实施机构应当提交PPP项目合同经行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后,报同级人民政府批准。” 国家发展改革委2231号文件《传统基础设施领域政府和社会资本合作项目实施指南》第十一条规定,《PPP项目实施方案审批》:鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联合评审机制。 按照多评价合一、统一评价的要求,发展改革部门、行业主管部门牵头,会同财政、规划、土地、价格、公共资源交易管理、审计、以及项目涉及的法律事务,对PPP项目进行评估。 对实施计划进行联合审查。 必要时,可以组织有关专家进行评估或者委托第三方专业机构出具评估意见,然后进行联合评估。”

财政部、国家发展改革委的上述规定,充分说明了国家层面对PPP项目的重视和谨慎态度,也为PPP项目规范的顺利实施提供了政策法规依据。 接下来,笔者结合自己参与多次PPP项目服务的经验,谈谈政府法务部门在PPP项目实施方案和项目合同审核中的作用。

1、政府法务部门对PPP项目实施方案和合同审查现状

虽然国家发改委、财政部去年发文要求政府法务部门参与PPP项目实施方案和合同审核,但据笔者了解,这项工作开展得并不理想。 。 有的法务部门不参与,有的只是走形式参与,有的不只是走形式,而是基于PPP项目的专业性太强,涉及的专业领域太复杂。 尽管法务部门相关人员极力审查,但可能根本看不到实际关键问题,提出的意见或建议也未必抓住要点。

2. 法务部门审核PPP项目实施方案和合同应具备的条件

PPP项目在中国的发展历史只有两年多,还是一个新生事物。 懂得并了解PPP专业理论知识的人屈指可数,有实践经验的人更是少之又少。 甚至入库的一些PPP咨询机构也是由招投标机构转型而来,缺乏PPP理论和实践基础和经验。 更何况作为一家专门依法办理政府行政法律事务的法务所,对PPP行业并不熟悉。 从来没有人触及过,更没有提出任何专业的评审意见。

然而,面对政策法规的不断出台和更加严格的要求的出现,面对越来越多的政府PPP项目,对法务部门人员的素质和要求也提出了越来越高的要求。而法务部人员也意识到,面对自身的挑战和压力,我也在不断加强自己各方面的专业知识和技能。 笔者认为,要真正落实PPP项目实施计划和合同的审查和控制,应满足以下条件:

1、具备PPP专业理论基础知识;

2、了解和掌握国家层面PPP政策法规;

3、具有合同法知识和实践经验;

4、了解地方财政、发展改革部门相关PPP的精神和实质要求;

5、耐心细致的工作作风等。

笔者认为,如果没有上述基本条件和专业素质,一个政府法务部门的普通工作人员不可能有资格审查如此专业的实施方案和庞大的PPP项目合同体系。 即使签署了审查意见,也只能笼统讨论,无法防范和控制整个PPP项目实施过程中政府可能存在的风险和隐患。

3、规范性文件要求政府法务部门审查PPP项目实施方案和合同

关于政府法制部门如何审核PPP实施方案,国家发改委发改投[2016]2231号《传统基础设施领域政府和社会资本合作项目实施指导意见》第十一条规定“一般政府投资项目”研究报告中PPP项目实施专章可与可行性研究报告一并审批。 通过实施方案审查的PPP项目,可进入下一步; 按规定需报当地人民政府批准的,应当报当地人民政府批准。 然后进行下一步工作。 审查不合格的,可调整实施方案后重新审查; 如果复审仍不通过,则不再采用PPP模式。”由此可见,政府法制部门若想对PPP实施方案进行实质性审查,提出宝贵的意见或建议,应该能够看懂项目的可行性研究报告,这是提出意见的前提和基础。

对于PPP合同应当由政府法制部门审查的内容,财政部财金[2016]92号《政府和社会资本合作项目财务管理办法》第十七条也明确规定:审查PPP时项目合同,对比项目实施计划、物有所值评估报告、财务承受能力论证报告和采购文件,检查合同内容是否存在实质性变化,重点审查合同是否符合以下要求:

(一)合同应当根据实施方案中的风险分配方案,在政府和社会资本之间合理分配项目风险,确保应由社会资本承担的风险得到有效转移;

(二)合同应当约定项目的具体产出标准和绩效评价指标,并明确项目付款与绩效评价结果挂钩;

(3)合同应综合考虑项目全生命周期的成本核算范围和成本变化因素,设定项目基准成本;

(四)合同应根据项目基准成本和项目资金财务内部收益率,并参照项目竣工决算,合理计算确定项目补贴或收费定价依据。 超出项目收入基线的运营风险由项目公司承担;

(五)合同应合理约定项目补贴或收费定价的调整期限、条件和程序,作为行业主管部门、财政部门实施项目合作期间补贴或收费定价调整的依据。

从上述规定可以看出,PPP项目合同的实质性审查有很强的专业性要求,因为只有对上述实质性条款提供专业意见,才能有效防范和规避​​PPP合同中的政府风险。 这对政府法制部门提出了更高的要求。

4.建议

基于当前PPP发展的火热趋势,政府作为PPP项目的主要发起者,将会有大量的PPP项目涌现。 财政部和国家发改委的规范性文件对政府法制部门提出的要求也是要依法治国,建设法治政府。 的重要体现。 如何有效防范风险,防范未来PPP项目实施过程中可能出现的隐患,政府法务部门还有很长的路要走。 要适应经济发展需要,紧紧把握时代脉搏,知难而进。 首先,我们在思想上高度重视这项工作的重要性。 政府法务部门对PPP项目实施方案和合同的审查与其他主管部门的审查同样重要。 这不仅仅是形式上的要求,而是实质上的要求。 其次,PPP项目实施方案和合同的审查不能像其他普通商业合同和其他合同的审查一样。 审查必须根据PPP的专业特点和项目本身的特点。

为此,笔者建议,要做好这项工作,首先政府法制部门负责人应高度重视人才培养,并应安排相关工作人员认真学习和了解PPP的相关专业知识,并按照规范性文件的要求,有针对性地了解和掌握,久而久之就会胜任。 其次,可以借助其他专业中介机构的力量,如具有专业PPP理论和实践经验的律师事务所、会计师事务所等,聘请他们作为专门的专业顾问来办理政府PPP项目,这样可以有效解决短期问题。问题。 掌握PPP专业知识和技能的困惑是不可能完全理解的。